Прямая речь

Профессионально работать с властью Ефимченко Михаил Юрьевич Заместитель руководителя аппарата комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по финансовым рынкам и денежному обращению до 01.05.2008 г.

Как происходит законотворчество в области страхования в нашей стране? Какие его особенности следует учитывать страховщикам, выступая с предложениями по внесению изменений в законодательство?

Законотворческий процесс всегда начинается с законодательной инициативы. В страховании чаще всего этот процесс инициируется Правительством, как правило, при непосредственном участии представителей Министерства финансов РФ. С законодательной инициативой могут выступать и другие субъекты правоотношений, иногда идея подготовки закона возникает из выступления Президента России. Далее внесенный законопроект проходит, в соответствии с установленной процедурой, через Государственную Думу (основную нагрузку несет Комитет по кредитным организациям и финансовым рынкам), а потом попадает к нам – в Совет Федерации, в наш профильный комитет. Принятый двумя палатами Федерального Собрания РФ закон проходит утверждение у Президента и, после опубликования, вступает в силу. Прямое исполнение закона обеспечивается контролем со стороны органов страхового надзора и антимонопольных органов. Но исполняют законы в процессе своей деятельности именно участники страхового рынка. Таким образом, получается последовательная цепочка законодательной и правоприменительной практики, хотя эффективнее было бы, если бы взаимодействие перечисленных органов осуществлялось в иной системе – не как цепочка, а как кольцо. Но, пока, для того чтобы кольцо законодательной деятельности замкнулось, не хватает налаженной обратной связи с теми, кто работает непосредственно на страховом рынке.

На наш взгляд, в том, что обратная связь работает плохо, виноваты не столько чиновники, сколько сами участники страхового рынка. К примеру, их «ближайшие соседи» - кредитные организации или операторы фондового рынка - показывают высокую активность в сотрудничестве с законодателями, а вот у страховых компаний, к сожалению, эта работа налажена значительно хуже. Страховщики нередко говорят о том, что многие законы, на их взгляд, несовершенны. Естественно, они и не могут быть совершенными, потому что, во-первых, только отдельные законодатели являются профессиональными страховщиками и могут работать со страховыми законопроектами исходя из собственного опыта и специальных знаний. Вот здесь-то и приобретает особое значение работа экспертных советов, в частности того, который действует в нашем комитете. Во-вторых, рыночная ситуация постоянно меняется, и законы попросту устаревают и нуждаются в актуализации. Невозможно в самом начале работы над законопроектом гарантировать полный успех и предусмотреть постоянную результативность. И страховщики должны понять: улучшение законов не происходит само по себе. Если страховое сообщество не будет проявлять деятельную активность, то получит не те законы, которые желает для работы, а те, которые разработают и примут соответствующие ветви власти исходя из собственного понимания приоритетности интересов.

Законы можно и нужно совершенствовать постоянно. Как в случаях с законами по ОСАГО или «Об обязательном страховании ответственности владельцев опасных объектов», деятельность по внесению законодательных инициатив не должна ограничиваться разовыми кампаниями. Мы прекрасно понимаем, что в цивилизованном обществе законодательная инициатива лоббируется, и лучше, если закон лоббируется профессионально, потому что это означает его востребованность на рынке страховых услуг, заинтересованность в реальном исполнении. Другое дело, важно чтобы круг лоббистов был как можно шире и профессиональнее, тогда и законодательные инициативы будут эффективнее. Цивилизованный лоббизм – это не «покупка» чьих-то голосов, а системная деятельность, осуществляемая в парламентах, прежде всего, через саморегулируемые организации, которые и отвечают за интересы бизнес-сообщества.

Часто страховщики жалуются, что государство «не слышит» их мнение, пренебрегает интересами страхового рынка при решении экономических и политических задач. Но что нужно было бы предпринять сейчас страховщикам, чтобы их голос слышался государством лучше? Основное, что следует сделать страховщикам для устранения этого элемента непонимания – это объединиться внутри страхового сообщества. Чем меньше разобщенность, чем дружнее они между собой – тем громче их голос, как в сфере выдвижения законодательных инициатив (то есть контакта с исполнительной властью), так и в сфере непосредственного законотворчества (Федерального Собрания). Следовательно, объединениям страховщиков нужны высокопрофессиональные способы доведения своего мнения до законодателей. Свою роль играют здесь и профессиональные СМИ (прежде всего электронные, потому что найти время просмотреть все газеты могут сегодня далеко не все, а вот получать информацию в Интернете можно оперативнее). Хорошо зарекомендовали себя на других финансовых рынках такие организационные формы взаимного обмена мнениями, как круглые столы, конференции, рабочие совещания с представителями законодателей. На подобных мероприятиях должен громче зазвучать голос представителей страхового рынка.

Страховой рынок сегодня достаточно расслоен – есть определенное число мелких и средних компаний, а есть лидеры, в том числе лидеры в определенных секторах. Все это – крайне неоднородная масса. Поэтому трудно ожидать от участников рынка какого-то «единого мнения». Неоднородный состав операторов - это хорошо, с точки зрения потребителя, потому что рынок правильно развивается только тогда, когда на нем представлены разные структуры, есть определенное соотношение крупного, среднего и малого бизнеса, работающего с привлечением административного ресурса или в рыночных условиях и т.п. Ну а то, что расстановка сил меняется в ходе конкурентной борьбы и, как следствие, означает неизбежный проигрыш кого-то – это логичный ход развития рынка, на рынке должен побеждать если не сильнейший, то наиболее эффективный в нужное время в нужном месте. Естественный процесс поглощения более слабых более сильными должен происходить рыночным путем, под контролем, но не под давлением государства. К сожалению, иногда устанавливаются такие правила игры, которые заведомо невыполнимы для слабого, а ведь слабый - не значит худший (для потребителя), он может обладать уникальными ресурсами и успешно работать на определенном сегменте рынка. Многие испугались вхождения на рынок западных страховых компаний. А бояться не стоит, потому что успешные российские компании уже сегодня достойно с ними конкурируют. В общем, проблем немало, и решать их предстоит только совместными усилиями.

Подведем некоторые итоги. Сегодня законотворчество в области страхования нельзя назвать абсолютно совершенным. Страховщики пока не в состоянии грамотно пошагово обеспечить законодательную инициативу, родившуюся из потребностей рынка – превратить идею в законопроект и продвинуть его в системе законодательных отношений, заручившись поддержкой со стороны законодательной и исполнительной власти. Важен фактор профессионализма: когда в обсуждение весьма специфических по содержанию законов о страховании вместо специалистов включаются люди, пришедшие в законотворчество на волне тех или иных популистских заявлений, остается только опасаться их действий. Есть профессионалы, а есть «трибуны», которые много шумят, не всегда понимая, о чем. Учитывая вышесказанное, мы вынуждены сделать парадоксальный вывод: один хороший страховой закон сегодня сделать в принципе можно - его разработают хорошие эксперты, поддержат профессиональные депутаты, одобрят сенаторы и подпишет Президент. Но рынку нужна система законов и целостный механизм взаимодействия страхового сообщества и власти.

Для устранения вышеуказанных противоречий в Совете Федерации в данный момент предпринимается ряд мер, в частности, обновляется состав экспертной группы по страховому рынку в структуре профильного комитета. Поставлена задача создать такую экспертную систему, чтобы ни один законопроект, ни одно успешное начинание или даже просто какая-то идея, связанная с изменением законодательства в области страхового дела, не терялась, а превращалась в весомую, действенную, эффективную законодательную базу страхового рынка России.